科学推进检察机关内设机构改革

从中华人民共和国成立之初，我国检察机关通过设置内设机构进行检察权合理划分和配置，并伴随着检察制度的发展而不断发展变化，在特定的历史条件下发挥了重要作用。然而，伴随着依法治国进程的推进，检察机关内设机构设置中存在的行政化色彩过浓、机构繁多、设立标准模糊等一系列问题开始显现出来，成为了推动现代检察体制改革的阻碍。

在目前以审判为中心的诉讼制度改革、监察体制改革、公益诉讼制度改革的大背景下，科学合理设置检察机关内设机构已经成为当前检察改革中一个必须要面对的问题。在配套检察改革、发挥检察权效能、优化检察机关内部资源的时代需要面前，推动检察机关内设机构改革势在必行。

内设机构机械性对应不利于提升检察专业化

目前，大多数省级院、地市级院和基层院的机构设置基本按照最高人民检察院的内设机构对口设置。这种机构对应模式虽然有利于从上到下的工作部署、业务指导和管理监控，但却让各基层检察院在工作中“自缚手脚”。

机械对应的机构设置，突出了检察机关的行政领导职能，却弱化了其司法属性。检察人员往往会更多关注于自身的行政职务，而不是检察官等级。在此情况下，大批优秀检察干警通过提拔担任行政岗位，并逐渐形成 “重行政、轻业务”的职场观念，既影响办案质量和效率提升，也不利于提升检察专业化水平。

检察院层级、地域不同，案件数量和类型也会各不相同。比如，基层院的刑事检察部门案件数量虽比较多但简单案件居多；地市级院的刑事检察部门案件疑难复杂较之基层院居多，同时也承担对基层院的业务指导工作；省级院的刑事检察部门以业务指导和管理为主，案件虽复杂但数量较少。机械照搬最高检察院内设机构设置模式，不利于检察官的合理配备，出现“一人科室”和“有人忙死，有人闲死”的不合理局面，不利于检察工作的高效开展。

内设机构行政化设置弱化了检察机关的司法属性

长期以来，检察机关内设机构行政化色彩过于浓厚。内设机构的名称，多以如厅、局、处、科、办等命名，司法色彩较弱；检察人员的工资等级和待遇依赖于其行政级别而不是检察官等级，人员升迁提拔也与行政级别匹配，客观上导致了内设机构逐步增加，行政编制臃肿，出现人浮于事的局面；检察机关案件承办一直沿用“三级审批模式”，特别是一些上级院交办案件更是体现出一种行政化，通过汇报请示、上传下达来办理案件。个别情况下，经过本院检委会决定的案件，请示上级院分管部门后，不得不“被改变”，检察官的独立性被大大削弱。

检察院组织法第二条规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”充分强调了检察机关的监督职能。但目前检察机关内设机构的设置，却人为地将诉讼监督权责职能弱化，致使监督权隐于诉权之下，造成“重诉讼、轻监督”的情形出现。大量司法实践证明，虽然检察机关的监督活动并不是诉讼活动的必经环节，但与诉讼活动紧密联系，密不可分。如果没有诉讼参与权，检察监督必然是一种被架空的抽象权力。

表面上看，虽然按照目前内设机构的设置架构而形成的多头多层监督似乎更有利于监督，但实践中由于诉讼活动的任务繁杂、时限限制和监督交叉引起的相互推诿，诉讼监督职能并不能得到应有的重视。如侦查监督、公诉、刑事执行检察部门都在开展羁押必要性审查，这就出现了“多头监督”和“重复监督”，更容易引起工作推诿和等靠心理，既浪费检察资源又缺乏监督质效。

内设机构改革应该以确保检察权优化运行为基础

检察机关的业务机构是承担检察业务职能、行使检察权的部门，其属性体现为司法属性，是检察机关的核心部门。因此，内设机构改革需要摈弃机械性上下级对应的机构设置模式，而是要根据各级院工作任务属性特点的不同，科学设置内设机构，确保检察权优化运行。

根据中央关于检察机关内设机构改革的总体规定，即检察人员在50人以下的基层检察院，其内设机构数量不超过5个、检察人员在50人至100人的基层检察院，其内设机构数量不超过8个，检察人员在100人至200人的基层检察院，其内设机构数量不超过10个、检察人员在200人以上的基层检察院，其内设机构数量可以适当增加，严格按照内设机构数量的要求，探索各自的内设机构设置。

此次检察官组织法重新修订后，检察机关当前的职能定位已经回归到法律监督这一主责主业上，并通过诉讼的方式行使监督权。这是当今社会经济社会的发展需要，是法治社会建设的需要，也是作为代表国家利益行使监督权的检察机关自身发展的需要。

未来，要以检察办案工作为核心进行业务机构设置，同时要以独任检察官和检察官办案组为单位发挥检察机关的司法属性。通过检察长授权，独任检察官和办案组中的主办检察官发挥其司法能动性，对案件有关事项进行决定。业务机构就成为容纳各个办案组、独任检察官的整体，也就实现了一类刑事检察业务，由一个机构、一个办案组、一个主办检察官办到底的要求。部门负责人从单纯的行政管理者的角度转化为承办案件检察官和行政管理者的双重角色。

内设机构改革需要多方统筹考虑

在内设机构改革中，要充分考虑各级机构的实际情况，具体区别对待。如最高检察院法律政策研究室就承担着发布司法解释、指导性案例等与检察业务具体指导相关的工作，工作量大，有必要单独设立。而基层检察院法律政策研究室相对而言检察业务工作较少，偏行政性事务增多，就可以不单独设立，可以与案件管理等部门合并为综合业务部门。各地基层检察院要根据级别和本地区情况，减少综合检察业务机构。

要从检察一体化、发挥检察专业特点的角度统筹设置本地区各基层院、地市级院的内设机构。近年来，不少地区出现的知识产权类案件、金融类案件、毒品类案件、网络电信类案件、还有涉及未成年人案件频发，这些均需要承办检察官有特定的专业知识和相应的办案经验积累。在同一地区不同地市级检察院、基层院之间可以通过特定类型案件的指定管辖及特定监督事项的指定监督，将各院的业务部门打造成各有专长、相互配合的专案办理中心、研究中心和监督中心。

要以精简行政事务为基础配置综合管理机构。对于综合管理机构可以根据其职能尽可能地“合并相近职能”。如最高检察院和省级检察院，因对下行政管理和对外联络的工作较多，可以在计财局和事务服务中心的基础上合并为检务保障机构，在信息、技术和法警队的基础上设立信息技术保障机构，在政治部和机关党委的基础上设立政治部，在监察室和检务督查部门的基础上设立检务督查机构。各地市级、各基层院可以根据本地实际合并内设机构，原则上综合管理机构数量不得多于业务机构数量。

新中国成立以来，虽然检察权的定位发生了从一般监督到法律监督的转变，但就检察机关始终依法独立行使检察权即承担保障法律正确实施、维护法治统一和尊严的重要职责的角度来讲，检察机关行使检察权的定位没有变。在此进程中，作为检察制度的有力补充，各类检察机关内设机构的设立在一定程度上保证了检察机关的各项职能够得到有效行使。

在全面推进依法治国、全面深化改革的形势下，宪法重新赋予检察机关新的历史任务，检察权被重新界定和完善。在此情况之下，科学推进检察机关内设机构改革，使其适应中国经济社会发展需要、确保检察权全面公正运行、不断合理优化检察机关内设机构，已经势在必行。（作者系内蒙古自治区检察院党组副书记、副检察长）